El Ministerio de Ciencia en España
Evolución de la institución y su influencia en el desarrollo de i+D a nivel Nacional
Madrid, Teresa Mondría Terol
10 agosto de 2019
Trabajo de investigación para la Escuela de Liderazgo Universitario
Introducción
El Ministerio de Ciencia, en la actualidad denominado como Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, es uno de los departamentos que confeccionan el Gobierno de España a nivel ejecutivo. La institución asume, a día de hoy, las competencias en materia de investigación científica y técnica, así como I+D, tanto en actividades a nivel nacional como internacional, destacando su relación con la UE.
A lo largo de la historia de la democracia española, estas competencias han sido parte de un Ministerio independiente dedicado a la actividad científica, como en el presente, o se han combinado con otros Ministerios, según cada legislatura. Parece que ello ha producido una estela de constantes cambios que afectan a la autonomía del órgano ministerial y la ejecución de sus tareas, pero es necesario acudir a los informes anuales y planes estatales para constatar si ha influido en la actividad científica nacional.
Una historia con muchos nombres
Fue en 1979 cuando se forma por primera vez el llamado Ministerio de Universidades e Investigación, pero tras dos años sus competencias son asumidas por el de Educación. En 2000 vuelve a surgir, hasta 2004, en la VII legislatura, presidida por José María Aznar, con el nombre de Ministerio de Ciencia y Tecnología. Es José Luis Rodríguez Zapatero quien lo suprime, devolviendo las competencias a Educación, pero en 2008, el mismo presidente retoma el Ministerio de Ciencia e Innovación, encargado de la actividad científica hasta 2011 (y universitaria hasta 2009), cuando pasa a ser competencia del Ministerio de Economía y Competitividad en la X Legislatura con Mariano Rajoy.
En junio de 2018 resurge, tras siete años sin autonomía, el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Universidades en la XII Legislatura con Pedro Sánchez, que se mantiene hasta la actualidad.
La evolución de la institución, y su constante aparición y desaparición en el entorno de la política española, plasma una imagen de un país que no termina de darle la importancia suficiente, o al menos no sabe cómo dársela al ámbito científico y la investigación, que tan ligados están con el desarrollo social y económico de las naciones. En la época donde la globalización supone el presente de este campo de conocimiento, como en muchos otros, y cada país ha de hacer esfuerzos por retener su potencial científico ante la emigración para poder realizar avances en i+D, es esencial realizar una reflexión sobre el ejercicio de la política española dedicado a la ciencia. No solo para entender la importancia que da España a la ciencia en la agenda pública, sino cómo lo refleja a través de su financiación y actividades.
Repasando la evolución anteriormente descrita, podemos distinguir tres períodos de autonomía ministerial: de 2000 hasta 2004, de 2008 a 2011, y de 2018 hasta la actualidad. De esta última no podemos analizar datos de informes, ya que los últimos presentados durante el presente curso son los de 2017. Es por ello que únicamente me ceñiré a comentar las estimaciones del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2017–2020 según lo publicado para su primer año, y cómo afecta a lo propuesto hasta 2020.
Del presupuesto a la ejecución: el I+D en los PGE
Las competencias ministeriales, sean como secretaría o Ministerio independiente, han de presentar políticas de gasto en los Presupuestos Generales del Estado para llevar a cabo las actividades propuestas, en este caso, relacionadas con I+D+i. La política de gasto 46 es la centrada en Investigación, Desarrollo e Innovación. Pero los recursos asignados a este campo son, en gran parte, no ejecutados finalmente. Es decir, aun asignados, esos fondos no acaban dedicándose a la investigación. Desde la crisis económica del 2008 se ve un decrecimiento del más de 90% de éxito de ejecución hasta menos del 50% en 2017 (Gráfico 1), sin distinción entre el periodo de existencia del Ministerio de Ciencia y el de adhesión al Ministerio de Economía. Es decir, menos de 1 de cada 2 euros asignados son realmente invertidos en proyectos de I+D+i.
El hecho de que no se amorticen los recursos asignados al avance de i+D es preocupante, y sugiere un fomento de actividad científica desde la administración pública para utilizar en su correspondiente medida, y no menos, aquellos fondos dirigidos a la investigación y desarrollo. Es, además, una de las políticas con menor tasa de ejecución de aquellos sectores que comprenden los PGE.
Actividad en i+D en España
Se puede medir la actividad i+D en términos económicos, a través de la inversión total realizada anualmente por el Gobierno, así como en términos productivos, a través del porcentaje que representa en el PIB.
En cuanto al Gasto en I+D (Gráfico 2), se puede ver con claridad que desde el 2000 hasta el año 2008, independientemente de quién albergara las competencias científicas ministeriales, la inversión fue creciente durante esos ocho años, pasando de 6.496 millones de euros destinados en el 2000 hasta el pico máximo, en 2008, con 14.701 millones de euros invertidos en I+D. Pero claro, estas cifras resultan la suma de los gastos de la Empresa privada, la Educación Superior y la Administración Pública (Gráfico 2.2). El gráfico muestra que durante la etapa de crecimiento, el aumento de fondos públicos en i+D también tuvo pendiente positiva pero no tan acusada como el cómputo general o la de la Empresa Privada. La pendiente es muy similar a la del gasto en el sector de la Educación Superior, pero este comprende unos 1.200 millones de euros anuales más de media.
A partir de 2008, el gasto en I+D disminuye en todos los sectores, principalmente el originario de las Empresas, pero, en términos totales, se mantiene relativamente firme hasta 2011, cuando empieza a caer, y no se recupera hasta 2014. Desde entonces hasta 2017 la gráfica presenta una recuperación económica en el ámbito del desarrollo y la investigación, pero que no llega a alcanzar las cifras anteriores a la caída en 2011. En este caso, las curvas de cada sector son similares a la del cómputo general en términos de variaciones de pendiente. Por otra parte, al comparar la gráfica con la de la evolución de número de personal dedicado a la investigación, no hay diferencias destacables, ya que están directamente relacionadas.
¿Y qué es del porcentaje del PIB dedicado al I+D? (Gráfico 3) Básicamente, al ser un sumatorio del producto interior, la gráfica debería ser muy similar, al menos en cuanto a fluctuaciones, con la del Gasto en I+D, y lo es, exceptuando el periodo entre 2014 y 2017. Aunque en inversión de fondos parece que la investigación se recupera y comienza una etapa de leve crecimiento, si comparamos el porcentaje del PIB destinado a estas actividades durante estos años comprobamos que sigue en decrecimiento. Únicamente en 2017 se nota un ligero aumento porcentual de un 0.02 sobre el PIB total. Y, poniendo el foco en la porción producida por la Administración pública y la Educación Superior, muestran ambas una caída constante desde 2009. Ello difiere con los gastos de I+D en que, en cantidad monetaria, parecía que entre 2008 y 2011 hubiera un mantenimiento de fondos, cuando a nivel porcentual presenta un claro descenso en productividad.
Con estos datos, se puede reflexionar sobre la actividad en i+D en España en términos económicos. La idea más clara que se extrae de estos gráficos es el potente efecto que provoca la crisis económica en la financiación científica. Del 2000 al 2008 solo se ve crecimiento, pero es en el estallido de la crisis que la i+D en España empieza a caer, y no deja de hacerlo hasta 2014 en términos económicos y hasta 2017 en términos productivos, en los que no solo interviene el sector público sino también el privado, promotor mayoritario del i+D en España. Pero en el sector público, es reseñable ese mantenimiento de fondos entre el 2008 y el 2011, a pesar de la incipiente crisis.
¿Tiene algo que ver con que, durante esos años, sí que existiera un Ministerio de Ciencia autónomo? Desde 2011 hasta 2017, incluso teniendo en cuenta que este periodo ya comenzó en crisis pero continúa después de que esta acabe, no se llegan a alcanzar la cantidad de fondos anteriores. ¿Se puede “culpar” solo a la crisis de la reducción de fondos en i+D? ¿O que la investigación estuviera asumida por el Ministerio de Economía (por primera vez en la historia) le restó importancia a este ámbito?
Los datos apuntan a que la causa mayoritaria es la caída a nivel de bienestar del país en términos generales, pero también encaja que, como ente independiente, el Ministerio de Ciencia tuviera más capacidad de avance que siendo una sección del de Economía, en cuanto a competencias se refiere.
Qué supuso la reaparición del Ministerio de Ciencia en 2018
Desde la Confederación de Sociedades Científicas de España, unos meses antes de ser anunciado el nuevo Ministerio de Ciencia, pidieron al nuevo Gobierno una oficina de Ciencia dentro del Parlamento, al servicio de los políticos, buscando un Pacto por la Ciencia. El objetivo principal era recuperar la autonomía ministerial y alcanzar la inversión recibida en 2009.
Es ya en junio de 2018 cuando se forma la cartera ministerial y se nombra a Pedro Duque como Ministro de Ciencia y Universidades, aplaudido desde la comunidad científica como un avance en la importancia de la ciencia en la política, como esperanza de llegar a alcanzar la media europea en inversión (1.2% frente al 3% de la UE).
El marco de los presupuestos de este nuevo Ministerio también ha aumentado un 5.6% el gasto en I+D para el desarrollo y la innovación civil, aunque no se podrá saber el porcentaje de ejecución hasta las siguientes partidas presupuestarias, y aún así, sigue lejos de las cifras anteriores a la recesión económica.
Por otra parte, el gasto destinado al Ministerio de Ciencia en exclusiva crece también un 6.4% hasta los 2.412 millones desde los PGE de 2018. Se puede decir que estos aumentos generan una mayor esperanza en que continúe la recuperación del ámbito científico a nivel nacional para alcanzar los medias europeas e internacionales.
Horizonte 2020: lo que se espera a partir de ahora
Tomando como referencia el Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2017–2020, se nota la importante orientación que se muestra sobre la recuperación del desarrollo de España en el Espacio Europeo, sobre todo a través de la participación en el período Horizonte 2020 (Gráfico 4).
Si bien durante los Programas Marco de I+D+i Europeos, la participación española y su retorno ha ido creciendo, también lo ha hecho la proporción de liderazgo de proyectos, así como las estimaciones de ambas métricas para 2020. En la última recogida de datos, 2016, España indicaba un 9.3% de participación sobre el total del retorno en el programa Horizonte 2020.
Por otra parte, si bien el Plan Estatal fue publicado en 2017, antes del resurgimiento del Ministerio de Ciencia, es en 2018 cuando se añaden dotaciones adicionales a las propuestas en el Plan Estatal. El objetivo principal, en este caso, es atraer el talento español “a la fuga”, con 61 millones de los 100 añadidos dedicados a la recuperación de investigadores en el extranjero. El informe del Plan Estatal continúa con la preocupación por la comparativa europea, tanto por la Inversión en I+D (Gráfico 5) como por el personal I+D y los investigadores (Gráfico 6).
Como antecedente, este Plan Estatal cuenta con una versión anterior de 2013–2016 en la que se tuvo un presupuesto total de más de 10 mil millones de euros, para llegar a los retos propuestos, principalmente centrados en la alineación con los objetivos europeos. El objetivo con el Plan actual es pasar del 1.2% del PIB anual al 2% dedicado a actividades I+D (Gráfico 7), aumentar la empleabilidad y la promoción del talento, la generación de conocimiento a través del número de publicaciones científicas y proyectos, y el aumento de liderazgo científico. Estos objetivos se convierten en indicadores cuantificados para un mejor seguimiento, y cogen la pista de los anteriores objetivos pero sintetizados en una cantidad mínima para optimizar los resultados.
Conclusiones
Es terriblemente complejo sintetizar en forma numérica unos objetivos escritos a letra. E incluso mantener unos indicadores fiables que muestren el éxito de los mismos o el fracaso. Los medidores de avances en I+D a nivel nacional pueden ser muchos o ninguno a la vez. En este caso, me he centrado en términos económicos, y he visto ensombrecido el análisis con la extremadamente directa relación que hay entre la “mala racha” productiva científica con la crisis financiera del 2008.
Lo único que se extrae de ello es que Europa parece que sí se ha recuperado de ella y nosotros, todavía no. Este nuevo paso en el poder ejecutivo de traer de nuevo la institución del Ministerio de Ciencia, de llevar la ciencia al Parlamento, puede llegar a suponer la clave para llevar a cabo esa recuperación tardía que tanto necesita este campo en España.
De momento, solo se puede apoyar uno en la esperanza de que, a mayor visibilidad y autonomía, mayores competencias y flexibilidad de ejecución, que, como mínimo, permitan aprovechar todo el presupuesto asignado. Porque el problema no es que sea poco, sino que 1 de cada 2 euros asignados no pasa a ningún proyecto o actividad. Esa es la verdadera tarea del Ministerio. Fomentar la actividad científica y el aprovechamiento de oportunidades ofrecidas en los PGEs.
Fomentar la colaboración entre los sectores públicos y privados, la financiación conjunta, porque al final, lo que importa, no es el sector sino el avance científico, la innovación y el desarrollo. Y para que ello se vea como importante, es esencial que también lo sean las competencias científicas en la política. Creo que el hecho de que se haya dotado de mayor autonomía a este sector, de voz en la cartera ministerial, es un paso adelante. Ya tenemos los datos de lo ocurrido hasta ahora, para saber si el nuevo órgano es causa de avances y progreso, habrá que esperar a la publicación de datos, que, aquí conste, es en términos de transparencia uno de los objetivos del nuevo Ministerio.
Bibliografía
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